Fabio Veras Soares - “O Bolsa Família precisa ser ampliado e virar um direito do pobre “
Pesquisador do Centro Internacional de Pobreza e do Ipea diz que o Bolsa Família ainda não é capaz de atender todas as famílias que precisam por não levar em conta a volatilidade da renda.
Entrevista por Isabel Clemente
Recém-chegado de um encontro na Namíbia, onde participou de discussões para a criação de uma rede de proteção social na África, o economista Fabio Veras é, aos 37 anos, uma referência internacional no tema transferências de renda. Graduado em Economia pela Universidade de Brasília, com doutorado pela University College London, ele tem se dedicado a estudar o impacto do Bolsa Família e a transmitir, para outros países, um pouco da tecnologia brasileira no ramo. Ele representa uma linha de pesquisadores que apontam como principal defeito do Bolsa Família o fato de ele não atender ainda todas as famílias que precisam do Estado.
ÉPOCA – Por que o Bolsa Família começa a virar referência internacional?
Fabio Veras – A grande experiência que pode ser compartilhada a nível internacional é o arranjo descentralizado que já mostra iniciativas bastante inovadoras das prefeituras. Em geral, os programas da América Latina, como o mexicano e o colombiano, começaram de forma muito centralizada. Eram ações do governo federal encarregado do contato direto com os beneficiários, sem outros gestores na operação. A experiência brasileira, pelo contrário, vem de iniciativas localizadas que só receberam apoio federal a partir de 2001, resultando no atual desenho do Bolsa Família. O papel dos prefeitos é extremamente importante para o programa, que não teria a focalização nem o reconhecimento que tem se não fosse isso.
ÉPOCA – Qual é a principal qualidade e qual o maior defeito do programa?
Veras – Ter apostado na grande escala, fundamental para ter impacto na desigualdade. Não vejo defeitos no desenho do programa, mas ajustes necessários. Ao contrário de outros programas, o Bolsa Família é baseado na renda reportada pelas famílias, que é relativamente checada. Mas esse critério é um problema porque a renda do pobre é muito volátil. Outros programas usam indicadores multidimensionais, que não oscilam tanto. No Brasil, estamos falando de um grupo de 4 a 5 milhões de famílias cuja renda estará sempre flutuando ao redor daquele critério de seleção, o que significa que várias famílias podem ficar de fora mesmo quando a renda cair, porque a entrada no programa não é automática. Existe uma cota nacional de 11 milhões de famílias, estimada a partir das pesquisas domiciliares e do Censo 2000 que, por já ter oito anos, não é mais uma medida muito precisa. O principal desafio agora é romper com essa noção de que uma família com renda per capita de R$ 119 merece receber o benefício, e a família que recebe R$ 125 não merece. Seria bom incorporar de alguma forma o critério da volatilidade da renda dos mais pobres.
ÉPOCA – Se o governo tivesse que optar entre ampliar a cobertura, sofisticar as contrapartidas ou aumentar o valor, qual o senhor recomendaria?
Veras - As opções nunca são totalmente excludentes. A cota de 11 milhões prejudica o programa. O Bolsa Família precisa ser ampliado para atingir a população vulnerável que a qualquer momento pode cair abaixo da linha estabelecida. A renda do pobre é muito volátil. Seria importante também ter uma regra clara de reajuste, para não ser discricionário como é hoje. Quanto às condicionalidades, o mais importante é consolidar o que tem. A saúde continua sendo um grande gargalo para as checagens. O desafio para a educação é algo que o programa não pode resolver. Vai para a conta do MEC e das secretarias estaduais e municipais porque o que estamos demandando é ensino de qualidade. Há quem defenda prêmios para rendimento escolar, algo que acho muito perigoso para o governo federal implementar. Se uma secretaria local se sente preparada para isso, então faça um projeto piloto e teste. Para o governo federal, não recomendo. Existe outra coisa que as pessoas costumam esquecer e que demorou mais a avançar: são os programas complementares, que tiram do Bolsa essa carga de ser um programa de aumento de renda das famílias no curto prazo. É muito mais amplo.
ÉPOCA – Essa complementação ainda é fraca na criação de portas de saída do programa?
Veras - Não acho que o objetivo deva ser a criação de portas de saída que minimizariam o tamanho do programa. O Bolsa Família tem que ser visto como algo que chegou para complementar o sistema de proteção social no Brasil. Todos os países desenvolvidos ou que se pretendem desenvolvidos têm seus programas de transferência. Famílias que têm crianças recebem dos países da OCDE alguma ajuda. É uma sinalização do Estado de ‘olha, você não está sozinho. Para nós, o indivíduo que está abaixo de um determinado nível social precisa de apoio do Estado’. É preciso oferecer serviços, programas de treinamento e alocação de mão-de-obra como um direito de cidadania.
ÉPOCA – Mas a idéia não é reduzir o número de famílias vulneráveis?
Veras - Pobreza é um conceito relativo. A Europa tem seus pobres. Esse programa não é só para aliviar a pobreza, mas para apoiar as famílias. O tamanho do benefício varia de acordo com a cultura e com o sistema de bem-estar desejado. A gente fala com certa hipocrisia das transferências do Bolsa Família porque a classe média recebe muita transferência do governo também. O fato de se poder deduzir do imposto de renda o que se gasta com a escola privada do filho, por exemplo, é um subsídio do Estado. No fundo, é uma bolsa-família que o Estado dá para a classe média. A gente não discute isso porque acha que só a classe média paga imposto, e que só existe o imposto de renda. Somos todos contribuintes. As famílias pobres pagam impostos quando compram alimentos.
ÉPOCA – Mesmo sem atender a todos que precisam, o Bolsa Família já atinge cerca de 20% da população, um em cada cinco brasileiros. Não está muito grande a parcela da sociedade que depende da tutela do Estado para suprir suas necessidades mais básicas?
Veras - Eu não acho que os beneficiários do BF não tenham autonomia e dependam da tutela do Estado. Todos nós dependemos do Estado e dos bens públicos que ele produz, sejam eles direcionados à toda população, como segurança nacional e as campanhas de imunização, ou a grupos específicos, como o Bolsa Família. O engraçado é que em toda a discussão sobre o programa esquecemos que existe uma lei aprovada pelo Congresso e sancionada pelo presidente que, em tese, garantia a todos os brasileiros uma renda mínima. O Bolsa Família, por sua vez, é mais tímido: visa garantir uma renda mínima a todos os brasileiros abaixo da linha de indigência e a todos os brasileiros com filhos entre a linha de indigência e a pobreza. A discussão sobre as porta de saídas é uma discussão boba neste contexto, pois parece uma luta estatística para diminuir o número de famílias de um programa que não tem desvios relevantes e ainda é barato. A idéia é garantir que uma miríade de programas das diversas esferas de governo chegue a quem mais precisa deles. É mais fácil para um não-beneficiário do Bolsa Família ter acesso a um curso do SENAI do que para um beneficiário? Por quê? Por que os beneficiários são mais preguiçosos? Ou por que os beneficiários simplesmente não têm acesso a este tipo de programa? Estes programas têm clientelas específicas que não necessariamente são aquelas que mais necessitam deles. Dar visibilidade aos grupos sociais excluídos e permitir sua integração a programas que potencialmente possam melhorar sua vida é algo que deve ser visto como um objetivo em si mesmo.
ÉPOCA – O senhor é a favor ou contra as exigências feitas aos beneficiários?
Veras - No desenho do Bolsa Família, elas estão muito bem encaixadas. Poucas famílias são excluídas por descumprimento, e até que isso aconteça, elas vão sinalizando que precisam de ajuda. Teoricamente, se acendeu a luz amarela, algum assistente social deveria visitar a família. Se deve haver ou não condicionalidades, vai depender muito do programa. Essa discussão não cabe na África, por exemplo, pela falta de serviços. Aqui no Brasil, eu vejo um pouco de ideologia e distorção nessa discussão. Primeiro porque os pais já são obrigados a mandar suas crianças para a escola. Então não faz sentido dizer que é uma intromissão do Estado. A criança tem direito à educação e à saúde e o Estado tem que protegê-la inclusive contra a vontade dos pais. Em todo lugar é assim. Além do mais, os novos programas de transferência de renda, com o Bolsa Família, não condicionam os gastos, o que é um avanço. Várias pesquisas mostram que as famílias brasileiras poupam também esse dinheiro, mesmo sendo pouco, ou investem no início de uma hortinha.
ÉPOCA – A crítica mais recorrente é que as condicionalidades são inócuas por cobrar resultados considerados bons.
Veras – Uma coisa é ter 97% de crianças na escola e 92%, imunizadas, outra é lembrar que a média esconde bolsões de pobreza onde as taxas são muito menores. Um dos lados bons do programa foi dar visibilidade a essas famílias isoladas que poderiam ficar condenadas ao esquecimento só porque estávamos satisfeitos com nossa média nacional. Esse grupo de cidadãos brasileiros que se manteve à margem é igualmente importante. Claro que, quando todo mundo estiver sendo atendido pelo médico de família, aí perde o sentido.
ÉPOCA – Aí seria o caso de mudar os requisitos?
Veras - Não sei. Acho complicado. No médio prazo, o governo federal precisa expandir o Bolsa Família, ajustá-lo e transformá-lo em direito.
ÉPOCA – Está satisfeito com o nível de controle social do Bolsa Família?
Veras - Existe uma rede de controle extra em cima dos administradores do Bolsa Família, que é um aspecto positivo. O número de fraudes para o tamanho do programa também é pequeno. Como o programa tem muita visibilidade, as denúncias aparecem. Claro que varia muito a nível local. Depende do município, da comunidade e dos canais próprios para controle. Mas até aqui chegam denúncias sobre erros e fraudes. Ou seja, as pessoas se comunicam. No exterior, as pessoas perguntam ‘não tem corrupção? Como não, se há tanta corrupção em países em desenvolvimento?’. Essa é uma característica do programa brasileiro. Não se viu até agora corrupção desviando verbas e acredito que se deva à ausência de intermediação para o pagamento. O dinheiro chega direto ao beneficiário, por isso não vemos corrupção em grande escala. Podem existir fraudes no processo de seleção, passíveis de ser checadas e descobertas com o aprimoramento e as denúncias.
ÉPOCA – Qual o erro de foco do programa?
Veras - Um trabalho inédito nosso aqui do Centro e do Ipea mostra que, em 2006, 44% das famílias que deveriam receber o Bolsa Família pelo critério de renda não estavam recebendo. Em 2004, eram 57%. O erro de exclusão é grave e muito grande. No fundo, o que impede o programa de cobrir todo mundo é a cota de 11 milhões de famílias, estabelecida pelo governo federal.
ÉPOCA – Tem muita família recebendo que não deveria?
Veras - Em números absolutos, o número é sempre grande. O que acontece, no entanto, é que muitas famílias estão perto do limite. Apenas com base no critério renda, 49,2% das famílias beneficiárias estão acima do teto pré-definido. Mas, com base em outros critérios, como escolaridade dos pais, bens e qualidade da habitação, avaliamos que metade dos beneficiários pode ser classificada como muito vulnerável à pobreza. Da outra metade, 27% são relativamente vulneráveis porque sua renda é muito volátil e se deteriora rapidamente, e 23% seriam menos vulneráveis. A gente não propõe mudanças no critério de inclusão. Essa informação sobre a vulnerabilidade da família à pobreza interessa para repensar o prazo de revisão do cadastro único, hoje feito de dois em dois anos. É algo custoso e trabalhoso, para as famílias e para as prefeituras. Aquela metade altamente vulnerável pode ser recadastrada de cinco em cinco anos, ou num prazo maior. O México fez isso. Deixou para rever a situação das famílias muito pobres de seis em seis anos.
ÉPOCA – Enquanto 11 milhões de famílias for o limite, o único jeito é retirar quem passou do teto.
Veras - Há que se fazer um esforço nesse sentido. O problema é que não existe programa desse tipo com 100% de acerto.
ÉPOCA – Mas por que se diz que nossa margem de erro é baixa? Pelo estudo que o senhor cita, 23% seria o erro mais grave de inclusão, já que os demais 27% estariam flutuando em torno do teto estabelecido. Isso é baixo? Dá mais de 2 milhões de famílias.
Veras - O importante, nesse caso, é que 80% dos recursos do Bolsa Família chegam aos 23% mais pobres. Por isso se diz que ele é bem focalizado. Estou olhando o recurso, e não os pobres que ficaram de fora, a subcobertura.
ÉPOCA – A oposição costuma dizer que o Bolsa Família é apenas a soma do que já existia.
Veras - É mais que isso.
ÉPOCA – Por quê?
Veras - Porque foi bastante aperfeiçoado em relação a tudo que existia. O cadastro é anterior, mas foi a expansão do programa que permitiu a melhoria dele, a criação do índice de gestão descentralizada para incentivar as prefeituras. Não é simples reunir cinco programas e ainda expandi-los a ponto de atender 11 milhões de famílias.
